Submitted on 消防月刊, March 2016
文/新北市政府消防局 黃德清 羅凱文圖/ 羅凱文提供
壹、接續而來的問題(Follow-up problems)
當各縣市消防局救災救護指揮中心(以下簡稱指揮中心)應用重大災害指揮中心作業模式(Incident Dispatch Operation Model, 以下簡稱IDOM)(羅凱文、林易慶、傅光廷, 2016)建立適合的應變架構後,第一個明顯的改變是更有效率的人力運用。IDOM能運用指揮中心既有人力,因應突發事件的大量進線狀況,解決原先分工不明確所造成的問題。例如,隸屬獨立功能編組(General Staff)中的受理組能消化大量話務並上報重要的訊息,派遣管制組能評估並管制目前派遣人車數量,指揮通報組能負責與現場指揮官連繫並能縱橫向通報,以及救護管制組能調度救護車及彚整傷亡名冊。而隸屬指揮官幕僚(Command)中的災情彙報官能掌控救災進程並即時稽核缺漏之處,連絡官能即時通報並回應首長需求,而新聞官能主動提供媒體訊息並避免訛傳。
然而,具備有效率的應變架構後,某些很熟悉的情境還是可能會發生:
一個平常的午后,指揮中心如往常一樣作業。突然間,電話開始湧進。沒滿線時,各執勤員還能游刃有餘,但只要一滿線,大螢幕上的語音數量就開始向上累計。這表示,後續播打119的民眾無法被受理,而轉入自動語音系統之中。此時,無形的壓力就如大海嘯似地將整個指揮中心淹沒,因為大量進線狀況已經來臨。
伴隨著尖銳的電話鈴聲,各分隊出勤的無線電回報也開始此起彼落。執勤員必須一手拿著話筒,一手還得按壓無線電回應外勤的呼叫,還得利用空檔,將剛剛民眾的報案與外勤的回報快速地鍵入系統內的案情摘要內。因為,在指揮中心的每一個人必須仰賴案情摘要來掌握目前各個案件的最新發展。
執勤官詢問目前狀況的音量逐漸變的大聲,因為有許多問題還沒有釐清。真的有人受困嗎?到底受困幾人?火勢會不會延燒?是否要提昇指揮層級?即將打電給長官的他,目前仍沒有足夠且明確的訊息可以回報。
一旁的執勤專員坐立不安了,進入語音的話量一直居高不下。電話鈴聲、無線電回報聲、執勤員講著電話試圖安撫抱怨消防車輛仍未到達的民眾、執勤官連珠砲的詢問聲、小組長不斷催促的無線電呼叫聲。現在能做的是,看著不斷更新訊息的電腦螢幕,努力拼湊整個案件的全貌。
過了幾分鐘,指揮中心主任與備勤上線的同仁一起進來了。剛剛執勤官回報的內容僅有案發訊息,現場狀況目前仍然不明,但大量進線電話已快癱瘓指揮中心。主任看著所有執勤人員陸續依原先分組就定位,每個人都努力地要完成編組內的分工事項,而督導席上的執勤官與執勤專員拿著話筒一直在講電話,電話鈴聲、無線電呼叫聲、彼此喊叫聲、鍵盤Key in聲等各式聲響充斥著整個指揮中心。
目前現場回報的狀況如何?受困人數確認了嗎?火勢受到控制還是持續惡化?指揮層級派到那個階層?橫向通報的單位已有那些?縱向通報的進度到那裡了?長官有任何指示嗎?目前最應該做何種指揮決策?主任的腦海裡仍充滿了一堆問號.....
在台灣,只要有擔任過消防指揮官的夥伴們,一定對上述的情境毫不陌生,差別只在救災現場或是在中心裡面。身為指揮官,常常會面臨訊息掌握不易及指揮調度困難的狀況。為何有了合適的應變架構,運作起來仍然會感覺到些許的滯礙呢?
原因可能源於指揮與管控(Command and Control)的紀律不彰,使得編組人員不經直屬指揮官決策而擅自行動,導致「行動自主化」的現象產生,進而衍生出許多災害現場常常發生的問題,如人員安全、資訊混亂,與資源浪費等問題。
人員安全的危害可能出自於編組內人員的行動不經由所屬指揮官的指令或授權,使得指揮官無法掌握人員動態,就無法確保作業期間的安全。此外,編組內自主化的行動也可能導致資訊混亂的問題,因為指揮官無法獲得由下而上主動回報的訊息,而做出片面或錯誤的通報及決策。最後,資源浪費也會如併發症似的發生。因為各任務編組間各行其事,缺乏所屬指揮官的訊息整合與資源調配,各任務編組間的工作進度可能會彼此干擾與阻礙,導致事倍而功半、資源運用較無效率的情形發生。
貳、指揮與管控(Command and Control)
救災跟作戰有著相類似的情境。本文參考美國海軍陸戰隊(Marine Corps’ Doctrinal Publication (MCDP)-6 Command and Control)作戰守則,其認為指揮與管控的基本要素包含人(people)與資訊(information)。人是最重要的,人的行動驅動了指揮與管控系統,而系統存在的目的則在提供人種種的服務。資訊,不論形式,目的都在提供決策判斷與行動依據。因此,要解決先前「行動自主化」的種種缺點,必須透過指揮與管控的系統將參與救災作業的人與資訊整合起來(MCDP-6, 1996)。
至於指揮與管控的關係,如圖1。MCDP-6(1996)認為有二種:傳統上,指揮與管控都是從最高指揮官發動的,屬於由上而下單向式的。然而,近代認為指揮是由上而下的任務指派(initiation of action),而管控是由下而上的情況回報(feedback),讓指揮官得以修正或調整命令的下達。藉由雙向式的互動,讓整個組織可以隨不同的情況而隨之適時的因應。此種綿密互動的系統非常值得救災單位的指揮官參考。
圖1 指揮與管控的關係-傳統與近代的觀點
Reference: MCDP-6(1996, p41)
Reference: MCDP-6(1996, p41)
一、指揮鏈(Chain of Command)原則:
ICS認為指揮鏈原則是職權的順序(Orderly line of authority)(FEMA, 2013),等同於古典的組織理論,其認為組織利用這一條明確且唯一的職權流(flow of authority)來建立整個階層的關係(Rizzo, House, & Lirtzman, 1970)。因此指揮鏈,簡單的來說,就是權力鏈。透過這個原則,指揮官必須指派任務與工作給予所屬(或所轄)的任何個人、編組或組織,她/她就可以明確知道所屬人員的預計執行的任務與動態。
二、指揮一致(Unity of Command)原則:
因為有上述指揮鏈的原則,自然而然就產生指揮一致的原則(Rizzo, House, & Lirtzman, 1970)。特別說明的是,此時的指揮(Command),應該偏重為指揮官(Commander),也就是一個指揮官原則。除此之外,與指揮鏈不同的還有訊息流動的方向。由上而下地,指揮官必須指派任務給予所屬(或所轄)的人員或編組。而由下而上地,執行任務的任何一個人員或編組,都只向一個直屬的指揮官負責與回報。簡單地說,在這個原則下,誰指派工作給你,你就向誰回報。
遵從這兩個原則(FEMA, 2013),就可以建立起指揮與管控的系統(MCDP-6,1996),將「行動自主化」的救災編組,搖身一變成為「行動紀律化」的作戰部隊,應該可以解決先前所遇到的人員安全、資訊混亂,與資源浪費等問題。
所以,救災現場的狀況應該變成下面這樣子:
所有參與救災的人員或編組必須先等直屬的指揮官指派任務後,才能開始進行作業。也就說,進行作業的這一群人是有一個專責的長官在看顧的。若此時有另一個同階甚至更高階的長官過來做出不一樣的指示,這一群人是可以拒絕的。因為,他們只聽原本的長官的指示。因此,人員的作業與安全是經審慎評估與管控的。
因為只有一個直屬的指揮官,其所屬人員必須將作業過程及是否請求支援等狀況回報上去。這些充足且綿密的訊息足以讓直屬指揮官可以掌握任務執行的進度,並因應狀況調整或修正,做出更好的決策。因此,所有編組內的作業進度資訊得以被掌握,不致產生混淆。
最後是編組間(Between group)資源調配的問題。由於每個編組指揮官已經可以確實掌握到編組內(Within group)的人員安全與訊息回報,此時若需要編組以外更多資源的投入,就必須向更高層級的指揮官請求支援。更高層級的指揮官就可以調配權責範圍內的其他編組,予以資源協助。因此,資源還是掌握在各階層指揮官身上,由他們視現場狀況進行調整或修正,資源運用較有效率。
圖2 指揮鏈原則與指揮一致原則 for IDOM
再運用這二個原則至IDOM,如圖2,紅色實線為指揮鏈原則,而藍色虛線為指揮(官)一致原則。一開始,指揮中心指揮官(簡稱中心IC)指派指揮通報組組長A及派遣管制組組長B,而指揮通報組長A再指派指揮班班長X及通報班班長Y。請注意,X與Y都是A所指派,而不是中心IC指派。所以,只要是任務指派,就是應用指揮鏈原則(如紅色實線)。 若此時,指揮班班長X接獲現場救災指揮官回報需再增援水庫車10輛,他/她須向指揮通報組組長A回報。因為增援車輛的權責非屬指揮通報組,因此組長A需向中心IC回報現場的請求事項。當中心IC評估後決定增派,就指示派遣管制組組長B增援水庫車10輛。所以,中心IC一方面知道現場救災進況,另一方面也可調度其他資源協助。涉及進度回報與請求支援,就是指揮一致原則(如藍色虛線)。
參、討論與建議(Discussion and Suggestion)
由於IDOM已有明確的任務分工,只要再結合第二節指揮與管控的系統:指揮鏈與指揮一致,中心IC就可以解決在文章第一節所面臨的問題。
例如,獨立功能編組部份(general staff)應依權責回報重要處置進度。指揮通報組應主動回報現場最高指揮官的救災進度(i.e., 火勢狀況、受困情形、救災進程...等),以及縱向、橫向通報單位(i.e., 警察局、水電瓦斯等事業單位、縣市EOC、消防署...等);派遣管制組應主動回報目前派遣人車能輛與請示是否再增派支援;受理組應主動回報目前受理概況及有無重要單位致電119的情形;救護管制組應主動回報目前現場救護指揮官為誰與傷者後送情況。
例如,指揮官幕僚組部份(command staff)部份,連絡官應要主動回報局本部長官的指示事項及研擬市府長官簡訊內容;新聞官應主動回報目前新聞掌握與媒體記者進線詢問情形;災情彙整官應主動提醒目前各編組有無應辦事項遺漏與回報中心IC彙整進度。
至此,中心IC就有充足的資訊可以研判目前整體災害的狀況,並能直接指揮調度各編組。當災情持續惡化時,中心IC甚至能直接通報機關首長做進一步的重要決策事項。例如,提昇至縣市政府層級的救災模式,或者是請求其他縣市增援。
然而,這仍是理想狀態,如何落實指揮與管控系統至整個IDOM之中是身為中心IC的挑戰。為了讓所有指揮官層級人員與編組內人員清楚知道整個處置過程的成功與否,應該於事件過後進行災害管理評定(Incident Management Assessment)(FEMA,2013),其中的一種方法是災後檢討(After-Action Review)。災後檢討應要能討論以下的問題:
- 原本預計做何事(What did we set out to do)?
- 事實上發生何事( What actually happened)?
- 為何會發生(Why did it happen)?
- 若再來一次,我們將會做那些不同的事(What are we going to do different next time)?
- 有沒有必須要分享的經驗教訓( Are there lessons learned that should be shared)?
- 需要何種的策進作為(What followup is needed)?
每週的想定訓練及每次啟動備勤上線的案件,由執勤官於臉書社團先成立案件說明,再由每一個參與訓練或實際上線的同仁,將每一個人的經驗書寫上去,轉化成文字資料。指揮官們可以從每一位同仁的心得內容知悉是否完全知道自己的缺點與應如何改進。如此一來,不僅節省整體彙整資料的時間,其他未參與的人員亦可以從大家的討論之中學習成長。
圖3 運用臉書社團的逐案檢討
IDOM係從一個各縣市指揮中心最常面臨的大哉問開始,即「如何應用有限資源,發揮最大效能,解決所面臨的各式問題?」,透過群體的問題式腦力激盪,發想問題並歸納問題,最後將形成為了解決這些問題的組織架構(羅凱文等, 2016)。再運用指揮與管控的系統,將每個編組整合起來,使指揮官能掌握訊息並做出決策。最後,透過成本低廉的逐案檢討方法,建立指揮中心內的幹部與執勤人員彼此間的共識與默契。
因此,IDOM得以逐漸成熟並發揮功效,用整體團隊的力量解決重大災害所面臨的各種問題。
參考文獻
- 羅凱文、林易慶、傅光廷(2016),重大災害指揮中心作業模式(Incident Dispatch Operation Model, IDOM),消防月刊,Vol.3, pp.17-22, Available at: http://www.nfa.gov.tw/flippingbook/index.aspx?EBID=582 [Accessed March 2015]
- Marine Corps’ Doctrinal Publication-6 (MCDP-6)(1996), Command and Control. Washington, DC: Department of the Navy, Headquarters United States Marine Corps. Available at: http://www.usmcofficer.com/marine-corps-knowledge/marine-corps-publications/ [Accessed March 2015]
- Fedral Emergency Management Agency(FEMA) (2013), IS-200. Available at: https://training.fema.gov/is/coursematerials.aspx?code=IS-200.b [Accessed March 2015]
- Rizzo, J. R., House, R. J., & Lirtzman, S. I. (1970). Role conflict and ambiguity in complex organizations. Administrative science quarterly, 150-163.